Правовое регулирование института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы (ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации") и государственной гражданской службе (ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского государственного служащего и его профессиональные качества.
«Преобразования, происходящие в системе российского административного права, во многом связаны с осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами. Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и гражданского общества, а также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства. Очевидно, было бы правильным установление конечных целей реформирования административного права». Совершенно необходимым является построение модели изменения содержания административно-правового регулирования, которая неизбежно будет складываться в результате проводимых преобразований в административной сфере. С одной стороны, административная реформа воздействует на систему административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003 году ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" явилось результатом проводимой в стране административной реформы. Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие Государственной Думой Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Этот Закон называют "трудовым кодексом" для чиновника или ГОСТом службы.
С другой стороны, административное право может само воздействовать на характер и содержание административной реформы. Создатели концепции административной реформы, с нашей точки зрения, в меньшей степени согласовывали ее направления и этапы проведения с потребностями развития административного права. Административная реформа изменяет черты, содержание, а иногда и сами принципы соответствующих административно-правовых институтов.
В литературе новые законы о государственной службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они "заложили, в целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме", можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений. Например, президент фонда "ИНДЕМ" Г. Сатаров оценивает ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" на "три с минусом" и приводит соответствующие обоснования .
В настоящее время не только не потеряла актуальности и значимости, но даже и укрепилась идея выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право. Появляющиеся время от времени в научной литературе рассуждения об отсутствии смысла в формировании публичного служебного права не базируются на весомых аргументах и должном доктринальном обосновании. Развитие законодательства о государственной и муниципальной службе осуществляется быстро, что позволит создать основу для дальнейшего развития и самого служебного права.
Государственная служба рассматривается учеными и в контексте обсуждения более общих государственно-правовых явлений: например, когда речь идет о функциях государства, государственном управлении, государственном аппарате и его деятельности. Однако лишь в немногих научных публикациях авторы пытаются обобщить девятилетний опыт (с 1995 года) нормативного регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации . Между тем потребность в серьезном анализе основных норм действующего законодательства о государственной службе и главных направлений реформирования государственной службы давно назрела, так как и в теории, и на практике встречается множество проблем организации и функционирования российской публичной службы. Вопросы государственной и муниципальной службы в том или ином виде анализировались Конституционным Судом РФ.
К так называемым нереализованным проектам реформы государственной службы учеными относятся: проект Кодекса государственной службы РФ, проект Федерального закона "О федеральной государственной службе", проект Федерального закона "Кодекс поведения государственных служащих", некоторые законодательные инициативы субъектов РФ. Не содействует конструктивному развитию института государственной службы также подготовка и публикация изданий, где фактически переписываются многие положения из работ других авторов и которые выдаются за собственные научные достижения. Примером может служить вышедшая в 2003 году книга Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского "Служебное право" .
В качестве итоговых размышлений о новом облике современной государственной службы можно привести несколько высказываний ученых, изучающих правовые аспекты этого института. Например, В.А. Козбаненко считает, что в ближайшее время целесообразно работать над созданием такой модели государственной службы, которая бы эффективно обеспечивала функционирование российского государства в его нынешней конституционно-правовой форме .
А.А. Гришковец полагает, что "современной России нужна государственная служба, которая условно может быть названа "государственная служба переходного периода". Она должна быть построена по жесткой иерархии и централизации, отказе от любых контрактов и иных договорных отношений на государственной службе" .
В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р, в рамках проведения административной реформы предполагается:
"дальнейшее совершенствование системы государственной службы в увязке с новыми принципами построения и функционирования исполнительной власти;
совершенствование оплаты труда государственных служащих с учетом эффективности их деятельности, улучшение финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы;
разработка механизмов ротации кадрового состава государственных служащих, формирование на конкурсной основе кадрового резерва;
формирование механизмов регулирования служебного поведения и конфликта интересов".
Значительной проблемой является сама модель российской публичной службы, когда государственная и муниципальная служба разделены специальными законодательными актами. В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (ред. от 8 декабря 2003 г.) N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальными служащими являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления.
В специальной литературе неоднократно ставился вопрос о необходимости "выравнивания" статуса государственных и муниципальных служащих. Как справедливо указывается, "общим сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муниципальных служащих, является форма публичной власти, обеспечивающая единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти" . С точки зрения В.А. Козбаненко, единство и целостность государственной и муниципальной службы может найти "воплощение посредством нормативного закрепления единых принципов организации и функционирования, институционального взаимодействия и структурного оформления, регламентации правового статуса государственных и муниципальных служащих, а также и многих других вопросов". Именно такой подход к пониманию модели правового регулирования системы государственной и муниципальной службы видится В.А. Козбаненко наиболее предпочтительным в процессе осуществления мероприятий по реформированию системы государственной службы в России.
Принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" является новым крупным этапом в развитии института государственной службы. Однако отдельные положения этого Закона являются весьма спорными и противоречивыми.
В специальной литературе отмечается, что ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" является базовым, задача которого - "установить общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как "видовые" федеральные законы о государственной службе, так и законы субъектов РФ о государственной гражданской службе". В.П. Иванов показывает преимущества Концепции реформирования государственной службы и положительные характеристики нового Закона "О системе государственной службы Российской Федерации". Однако почти все причины, которые обусловили принятие указанного Федерального закона, с нашей точки зрения, укладываются в уже имеющуюся схему аргументов о необходимости реформирования государственной службы: отсутствие механизма реализации принципа служения государству; необеспеченность взаимосвязи между различными видами государственной службы; неразработанность правовых и социальных гарантий для государственных служащих; необходимость усиления публично-правовых начал государственной службы; установление открытости и прозрачности деятельности государственных органов; дебюрократизация государственной службы. Новый Закон о системе государственной службы не сможет обеспечить решения указанных задач реформирования государственной службы. Просто будет нарабатываться новый законодательный материал, посвященный правовому регулированию отношений на государственной службе, а глубинные проблемы функционирования государственной службы останутся.
Чтобы представить себе будущее государственной службы, надо автоматически рассуждать о множестве федеральных законов, устанавливающих "виды государственной службы". Законодатель много раз отсылает правоприменителей к будущим федеральным законам о виде государственной службы (см., например, п. 2 ст. 3, п. 4 ст. 8, п. 4 ст. 10, п. 1 - 6 ст. 12, п. 1, 2 ст. 13, п. 1 ст. 14 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"). Вместе с тем в самом Законе не установлены виды государственной службы, требующей отдельного нормативно-правового регулирования.
При чтении нового Федерального закона о системе государственной службы возникает ряд вопросов. Сколько времени нужно теперь реформировать и создавать новую систему государственной службы? Какие аргументы и обоснования были у законодателей при принятии данного Закона? Как он может усовершенствовать российскую государственную службу? Почему именно такая модель реформирования государственной службы была избрана в России? Словом, какой смысл в данном Законе?
На эти и многие другие вопросы очень непросто ответить даже хорошо подготовленному юристу. Пройдет время, реформирование государственной службы в направлении, указанном ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", будет в той или иной степени завершено. Нужно будет подводить итоги. Хотелось бы, чтобы через несколько лет нынешние сомнения относительно новых положений в системе государственной службы оказались напрасными и необоснованными.
Проводимые реформы в федеральных органах государственной власти предусматривают модернизацию власти в целом. Ее структура должна быть логично устроена, а госаппарат - стать надежным проводником в реализации экономической политики, что возможно в результате качественного реформирования государственной службы.
Несмотря на значительный объем действующего законодательства о государственной службе, в нем не решены важнейшие задачи ее правового регулирования :
- недостаточно четко определена законодательная компетенция РФ и ее субъектов в сфере государственной службы;
- не сформирован механизм реализации базового принципа организации государственной службы - принципа служения государству;
- не обеспечена взаимосвязь между различными видами государственной службы;
- не установлены законом надежные правовые и социальные гарантии для государственных служащих;
- не сформирована система управления государственной службой.
Эти общие недостатки правового регулирования государственной службы можно и нужно устранить, ориентируясь на создание на этой основе стабильной унифицированной нормативно-правовой базы государственно-служебных отношений на уровне закона, путем разработки новых норм с определением первоочередных приоритетов правового обеспечения государственной службы.
Законодательство в данной области должно обеспечить максимально полное и непосредственное регулирование отношений государственной службы в федеральных органах государственной власти и иных федеральных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией РФ; создать условия для правового регулирования государственной службы в органах государственной власти субъектов РФ и иных государственных органах, образованных в соответствии с конституциями (уставами) субъектов РФ, по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов и требующим единообразного регулирования; определить необходимые взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы.
В последнее десятилетие в Российской Федерации проходит процесс формирования новых законодательных основ государственной службы - важнейшего механизма государственного управления в современных условиях. Использование накопленного опыта правового регулирования государственной службы и функционирования государственного аппарата в целом, имеющего как позитивную, так и негативную составляющую, - обязательное условие качественного реформирования системы государственной службы Российской Федерации.
В результате реформирования государственная служба будет представлять собой целостную, базирующуюся на единых принципах систему и включать в себя две подсистемы: федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации. В свою очередь, предполагается, что федеральная государственная служба будет состоять из трех относительно самостоятельных блоков: федеральной государственной гражданской службы, военной службы, правоохранительной службы. Таким образом, если государственная гражданская служба будет существовать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, то военная служба и правоохранительная служба - только на федеральном уровне.
Следует отметить, что наряду с перечисленными блоками в состав федеральной государственной службы могут быть включены и другие ее виды, но только путем внесения изменений и дополнений в действующее законодательство.
Создание единой системы государственной службы не означает отсутствия необходимости разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов в области правового регулирования организации государственной службы и правового положения государственных служащих. Это один из наиболее сложных и актуальных вопросов, без решения которого невозможно успешное реформирование законодательства и создание правовых основ государственной службы.
Напротив, разграничение полномочий по вопросам государственной службы между уровнями власти должно завершиться построением целостной системы государственной службы, как отмечалось выше, основанной на единых принципах регулирования вопросов ее прохождения, установления ограничений, оплаты служебной деятельности, предоставления государственных социальных гарантий независимо от уровня и вида государственной службы.
Представляется, что к полномочиям Российской Федерации должны быть отнесены полномочия по вопросам правового регулирования и организации федеральной государственной службы, а также установление основ правового положения федерального государственного служащего, единых принципов регулирования порядка прохождения государственной службы. К совместным полномочиям Российской Федерации и ее субъектов относится установление ограничений при прохождении государственной службы, гарантий государственным служащим, принципов и порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы, а также системы и полномочий органов государственной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль.
Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам государственной службы - не единственная проблема. Одним из существенных недостатков законодательства субъектов РФ о государственной службе является слабая реализация возможностей собственного правового регулирования по важным для субъектов Федерации вопросам :
- финансирования государственной службы. В большей части законов вообще нет статей, касающихся данного вопроса;
- квалификационных требований к должностям;
- порядка ведения личных дел, реестров государственных служащих;
- поощрения государственных служащих;
- гарантий для государственных служащих;
- материального и социально-бытового обеспечения государственных служащих;
- управления государственной службой и др.
Реформа государственной службы - не самоцель, ее проведение направлено на обеспечение процессов построения, формирования правового демократического государства . И в этом плане представляются исключительно важными вопросы достаточной открытости, прозрачности деятельности государственных органов, дебюрократизации государственной службы.
Следует уточнить, что требования открытости и прозрачности деятельности государственных органов в большей степени касаются государственной гражданской службы, но и военная, и правоохранительная службы не могут оставаться информационно закрытыми для общества. Степень их открытости должна быть определена с учетом необходимости обеспечения безопасности государства, сохранения государственной тайны, тайны следствия и другой информации конфиденциального характера.
Таким образом, государственная служба должна строиться на принципах законности, открытости, обязательности, ответственности, а деятельность государственных органов - осуществляться на основе регламентов, обеспечивающих эффективное функционирование государственного аппарата. В свою очередь, установление четких правовых процедур при функционировании государственных органов может, наконец, положить начало устранению таких негативных явлений, как бюрократизм, волокита, формализм, безответственность.
В связи с проводимой в стране реформой государственной службы происходит кардинальное обновление законодательства о государственной гражданской службе субъектов РФ.
Новые законы о государственной гражданской службе уже приняты в ряде регионов (Республиках Татарстан, Калмыкии, Карелии, Чувашии, Владимирской, Кировской, Московской, Магаданской, Новосибирской, Орловской, Пермской, Саратовской, Тюменской, Ульяновской, Читинской областях, Коми-Пермяцком и Ханты-Мансийском автономных округах, г. Москве и других). В Омской области принят Кодекс о государственных должностях и государственной гражданской службе, в Республике Марий Эл - Закон о регулировании отношений в области государственной гражданской службы, в Республике Мордовия - Закон о государственных должностях и должностях гражданской службы, в Ленинградской области - Закон о правовом регулировании гражданской службы, в Республике Коми и Еврейской автономной области - Законы о некоторых вопросах государственной гражданской службы.
При этом в законотворческой практике обозначилось два подхода к содержанию базовых региональных законов о гражданской службе. В одних субъектах РФ эти законы принимаются в виде объемных комплексных документов, своеобразных кодексов, в которых консолидированы нормы федерального и регионального законодательства. В результате большая часть законов о гражданской службе Кировской, Орловской области, Коми-Пермяцкого автономного округа и г. Москвы попросту дублирует Федеральный закон "О государственной гражданской службе РФ". Несмотря на большой массив правовых норм, их действительный регулятивный потенциал невелик. К тому же нередко нормы федерального законодательства воспроизводятся с неточностями, искажениями - региональный законодатель словно бы стремится создать "улучшенную местную редакцию" Федерального закона, действующую в отдельно взятом субъекте РФ.
Вряд ли целесообразно и принятие единого законодательного акта (тем более называемого Кодексом) о лицах, замещающих государственные должности, и о гражданской службе, как это сделано в Омской области. В российской правовой системе сформировано раздельное законодательство о лицах, замещающих государственные должности, государственной и муниципальной службе, и лишь в теории государственного управления и юридической науке соответствующие виды деятельности объединяются понятием публичной службы. Укрепление взаимосвязи между видами публичной службы, безусловно, необходимо, но делать это следует не на региональном, а на общегосударственном уровне (в частности, приняв Федеральный закон о статусе лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ). Кроме того, «…унификация правового регулирования не должна заключаться в прямом заимствовании правовых норм. Весьма сомнительными представляются положения Кодекса о государственных должностях и государственной гражданской службе Омской области о заключении контрактов (очевидно, по аналогии со служебными контрактами на гражданской службе) с депутатами, членами Правительства и другими лицами, замещающими государственные должности» .
Каждый регион будет самостоятельно определять, какие именно законы и иные нормативные правовые акты, в какой последовательности и в какие сроки будут приниматься . Некоторые субъекты РФ урегулировали многие из отнесенных к их полномочиям вопросов непосредственно в базовом законе о гражданской службе (утвердили реестр должностей гражданской службы, установили квалификационные требования к должностям, порядок присвоения классных чинов, предусмотрели порядок и сроки перехода на новые условия оплаты труда, определили орган управления гражданской службой), другие предпочли принять отдельные законы или подзаконные нормативные правовые акты. Так, например, в Ленинградской области принят единый законодательный акт, которым утверждены перечень государственных должностей, реестр должностей гражданской службы и одновременно с этим урегулированы размеры и условия оплаты труда по всем указанным должностям.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
